《武陵山调研》第八期：发挥政策红利  助力脱贫攻坚 ——恩施州“生态补偿脱贫一批”实践探索

第 8 期

   恩施自治州武陵山经济研究会          2020年12月7日

发挥政策红利   助力脱贫攻坚

——恩施州“生态补偿脱贫一批”实践探索

恩施州林业局

“生态补偿脱贫一批”是精准扶贫“五个一批”的重要内容，如何抓好生态文明建设机遇，助力贫困地区脱贫致富，成为精准扶贫工作的一大重点。近几年来，恩施州林业局紧紧围绕服务好脱贫攻坚大局，以生态建设为核心，以生态补偿脱贫一批为重点，积极落实精准扶贫、生态脱贫各项工作要求，加强政策突破，充分发挥生态补偿政策红利，全面助力脱贫攻坚，高质量完成了各阶段脱贫攻坚工作任务，成效极为显著。

一、工作背景

恩施州是国家级重点生态功能区和长江中上游重要的生态涵养区，国土面积24111平方公里，下辖2市6县。全州植被覆盖率高，自然资源极为丰富，素有“世界硒都”“鄂西林海”“华中药库”“天然氧吧”等美誉。但与此同时，恩施州也是全省唯一被纳入国家西部大开发的地区和唯一的全域贫困地区。至2014年底，全州尚有建档立卡贫困人口92万人，其中大部分位于山区。生态屏障区与贫困地区高度重合，决定了全州产业发展不得触碰国家坚守的资源底线，并肩负着生态储备与生态建设重任，不得不在减贫和发展上另谋出路。另一方面，恩施州是以农业为主的少数民族集聚区，长期以来，由于林业产业化发展水平较低、生态林业补偿机制不健全、林产品综合开发不足，全州林业资源的潜力远未得到发挥，许多人“守着青山绿水过穷日子”。更甚者，由于林业资源利用始终处于较粗放水平，乱砍滥伐现象时有发生，对全州生态环境造成了极大威胁。在这一背景下，探索生态补偿机制，实现生态保护与脱贫的双赢，显得尤为迫切。

二、主要做法

为根本改变上述现状，州林业局抢抓生态文明建设机遇，在生态补偿政策上加强突破，充分发挥政策红利，助力全州脱贫攻坚大局，全州林业生态环境得到不断改善和巩固，越来越多的群众靠林脱贫、因林而富。

（一）不断争取政策支持，落实生态公益林补偿资金助脱贫。认真研究和落实国家关于生态公益林的补偿政策，结合恩施州实际，积极争取国家提高生态公益林补偿标准，扩大天然林保护面积，促进贫困人口脱贫。经积极争取，2019年，恩施州县级公益林获准纳入天然林停伐补助范围，补助标准从1元/亩提高到了13.75元/亩，仅此一项2019年为全州新增生态补偿资金5000余万元。与此同时，国家级公益林标准也由12.75元/亩提高到了13.75元/亩，省级公益林补偿标准由7.75元/亩提高到了12.75元/亩。2015年以来，全州已落实生态公益林补偿资金15403.36万元，受益贫困户13.23万户，受益贫困人数44.8万人。

（二）不断加强工作指导，实施新一轮退耕还林政策促脱贫。贯彻落实国家关于退耕还林的政策，将贫困户中符合退耕还林政策的坡耕地纳入退耕还林工程实施范围，并及时兑现第一轮和新一轮退耕还林补助资金。2015年以来，已先后落实退耕还林资金28029.48万元，受益贫困户8.59万户，受益贫困人数28.29万人。通过指导贫困村及贫困户发展油茶、木本药材等特色经济林，有效拓宽了贫困人口增收渠道。全州现有用材林基地400多万亩，培育形成以厚朴、杜仲、黄柏为主的木本药材90万亩，拥有各类药企80余家，药材专业合作社360多家，恩施州已成为全省最大的中药材基地和全国九大中药材产区之一。

（三）不断挖掘就业岗位，推动贫困人口护林员就业稳脱贫。根据有关政策精神，积极推动各县市将有劳动能力、具备一定文化（能识字写字）、热爱森林管护工作的贫困人员就地（本村内）转成生态护林员，带动就业脱贫。2015年以来，每年通过生态护林员解决就业的困难群众不断增加，截止目前，已达到1.73万名，较2016年增长了1.5倍。这一举措，有效解决了困难群众就近就业问题，增加了工资性收入。

（四）不断夯实试点基础，办好天然林停伐工作试点先脱贫。依据省林业厅《关于加快推进停止天然林商业性采伐工作的通知》（鄂林天〔2016〕183号）等文件精神，开展“天然林停伐”工作试点。2018年，首批试点单位鹤峰县，实际区划落界6718户、补助面积36.23万亩，按12.75元/亩年的补偿标准，年兑现到户补助资金461.88万元。2019年，在鹤峰试点的基础上，将全州县级公益林纳入天然林停伐，下达401.5万亩，资金6324万元。其中，六个县市天然林停伐面积达254.8万亩，总补偿资金3506.2万元，其中涉及贫困户25928户、补助面积72.60万亩、补助资金998.6万元，户均增收385元。

三、主要成效

（一）有力促进了农村农民增收。自2015年以来，通过实施生态补偿政策，共为贫困户落实生态补偿资金43432.84万元，惠及21.82万户，73.09万人次享受到了实惠，户均增收近2000元。这些补偿资金的落实，一方面，直接增加了困难群众的货币收入，拓展了收入渠道，增加了自主脱贫能力；另一方面，通过建立健全生态补偿机制，加快集体林权退出，加快林业土地资源流转，又反过来为林业产业化经营提供了可能，为农村农民依托生态林业实现振兴发展提供了重要支持。

（二）有效解决了就近就业难题。就业问题是脱贫攻坚的重中之重。自2015年以来，全州积极落实生态防护员聘用困难群众制度，平均每年聘用困难群众担任生态护林员超过1万名，兑现管护资金近4000万元，在为全州生态环境保护新增了大批生力军的同时，也为困难群众提供了一大批就业岗位，使他们实现在家门口就业，更加坚定了脱贫的决心和信心。同时，通过积极推进林业经济发展，特别是发展森林康养、生态旅游等产业，提供了一批新的就业岗位，实现从“输血”到“造血”。

（三）有序推进了生态环境保护。绿色是恩施的底色，保护了全州的生态公益林就是保护了恩施的底色，就是守住了恩施的绿水青山。全州共划定公益林面积1301万亩，占全州林地面积的50.5%。通过生态补充机制的实施，这些公益林得到了非常好的保护，成为全州的重要绿色屏障，全州森林覆盖率已达65.60%，全省领先。同时，这一举措也有效推动了村级公益事业发展。各村利用生态公益补偿资金，推进防火通道、消防水池、国土绿化等公益事业，极大助力了全州生态环境保护。

四、经验与启示

生态补偿扶贫是解决生态贫困区贫困问题的重要方式，也是加强生态屏障区环境保护的创新路径。从恩施州“生态补偿脱贫一批”实践来看，有以下几条经验值得借鉴。

第一，要坚持绿色共享发展理念。生态补偿扶贫的本质是，通过自上而下的生态补偿，弥补生态保护着因保护或维持生态环境而丧失的直接成本与间接成本，解决发展过程中因初始产权分配不平等所造成的发展权利分配不均衡问题，进而实现环保与脱贫的双赢。这体现了绿色发展理念，也体现了公平正义的共享发展理念。对恩施州来说，生态补偿事关千秋大计，不但要实施，而且要长期坚持下去，要坚决守护好这片生态屏障。

第二，要善于精准识别扶贫主客体。公益林补偿政策的顺利实施，离不开公益林的精准划分。早在2004年，州林业局就已牵头启动了公益林划分试点工作，至2012年完成对全州林业用地的最终区划界定，共区划界定国家公益林856万亩，省级公益林154万亩，县级公益林291万亩。另一方面，围绕扶贫对象，州林业局牵头制定了系列政策文件，对何类贫困人口具备获得生态补偿资格进行了明确规定，形成精准指导。这就为精准落实公益林补贴政策打下了重要基础。

第三，要合理选择生态补偿方式。现阶段我国各地开展的生态补偿扶贫工作多采用直接现金补贴的“输血式”补偿方式，短期脱贫效果明显，但长期容易出现“假脱贫”与返贫现象。对此，恩施州在落实好生态公益林补偿资金的同时，从2个方面谋划“授人以渔”：一是不断扩大生态林业护林员队伍，将一大批贫困人口转为化生态保护人员，依托就业脱贫；二是注重引导发展林下种植、生态旅游和森林康养产业，把生态优势转化为发展优势，形成“造血”。下一步，还需要进一步加大生态林业的发展，以产业带动地区乡村振兴，摆脱穷根。

第四，要压实责任强化工作督查。为落实好“生态补偿脱贫一批”工作，在州委、州政府指导下，州、市（县）林业部门分别成立了领导小组及工作专班，并实行公益林管护分级负责制，层层落实责任。同时，围绕生态补偿资金发放和使用问题，建立健全工作督办和督查机制，实行林业核查、财政主渠道拨付和发放补偿性支出资金，兑现资金在网上和村委会公示后，通过一卡通打入林农账户。2019年，在全省天然林停伐补助检查验收中，我州位列全省第一名，其中抽查的3县市，包揽全省前三名，达到有史以来最好水平。政策落实得到上级好评。

责任编辑：汪靖